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施新州:论党的领导法治化

责任编辑:国家法官学院
发布时间:2020-04-14

施新州

摘 要:法治与政治是内在统一关系,党的领导需要实现从政治性命题向学术性命题的转换并在理论研究上形成中国经验。党的领导法治化是一个重要的研究领域,在党内法治和国家法治两个范畴内包括党的领导主体、客体和行为(过程)三个层面。党的领导法治化反映了党的领导方式和执政方式的深刻变革,经历了政治理念上确立法制原则、体制机制上启动制度化进程和全面走向法治化三个阶段。其实现路径是一个包括党内法规制度建设和宪法法律制度建设在内的“双层并轨”结构,应该在两个层面按其适应性和适格性原则进行构建。

关键词:党的领导法治化;适应性与适格性原则;双层并轨

引言

政治的结构和功能直接制约着法治的基本形态。中国法治形态异于其他国家的根本原因在于其政治在理念和制度上的根本不同。在中国政治传统中,中央高度集权一脉相承,围绕中央集权体制所建立起来的基本法治形态就是君权之下的法制体系。因此,在法治与政治的基本关系中,首先是政治决定法治,法治反过来优化政治。这也是当代中国政治与法治建设和发展所要遵循的基本规律和特点,基于近现代的制度演进,中国共产党在国家政治体制中居于核心地位。它不仅是当代中国政治制度的创制者,“作为法治的内生变量而存在”,也是当代中国法治建设的领导者和推动者。随着法治建设上升为国家发展战略,自然就引出了一个新的理论和现实问题,即党如何领导包括法治建设在内的国家各方面工作。因此,党的领导法治化首先作为一个政治性命题就被提出来了。在 2018 年 8 月 24 日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上,习近平总书记指出,“推进党的领导制度化、法治化,既是加强党的领导的应有之义,也是法治建设的重要任务”。这揭示了当代中国政治的基本特征和要求,阐释了中国法治建设的基本原则和任务,也阐明了中国政治与法治的内在逻辑,即党的领导和社会主义法治的内在统一关系以及对加强和完善党的领导并实现其法治化的重要意义。关于党的领导法治化之学理分析,是一个重要的新的研究领域,理论上需要解释,实现其从政治性命题向学术性命题的转换,并在理论研究上形成“中国经验”,这是摆在当前学界的一项理论任务。

一、党的领导法治化内涵

就像“党的领导”需要从一个政治性概念向一个学术性概念转换一样 ,“党的领导法治化”也需要这样一个转换过程。作为政治性命题,其目的是要在实践中实现党的领导规范化、制度化、法治化,保障党的领导和执政在宪法和法律范围内活动;作为一个学术研究命题,首要的是厘清党的领导法治化之内涵、规律、特点和要求。当然,这首先需要基于政治的过程性考量。

(一)党的领导及其方式是当代中国政治的核心问题

党的领导及其方式有一个不断完善的过程,其法治化是在国家政治生活经过“大乱”之后的理性选择,转折点就是党的十一届三中全会,党中央提出了要加强社会主义法制的政治要求。党的十二大通过的党章明确了党必须在宪法和法律范围内活动的重要政治原则,表明中国共产党在政治理念上接受了现代法治理念,赋予了其领导行为和执政行为的法治要求,这既是一种政治自觉也是党和国家政治发展的现实要求。鉴于当代中国“政治体”本身也在进行结构与功能上的调适,党在领导国家各方面建设的同时也在改革自身的领导和工作方式,这本身就是政治体制改革的重要内容。党的十三大着重提出政治体制改革的任务,党的十四大则提出要高度重视法制建设的要求,党的十五大明确将依法治国作为治国理政的基本方略,提出依法治国和建设社会主义法治国家的政治目标,在价值层面和工具层面明确了法治在当代中国政治发展中的重要地位。鉴于政治自身的实践性特征,法治建设与政治体制改革紧密联系,党的十六大提出“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的原则,党的十七大提出全面落实依法治国基本方略和加强党的领导核心作用,党的十八大提出全面深化改革和全面推进依法治国及其要实现的总目标。党的十九大则进一步提出全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,要求坚持厉行法治、坚持依法治国和依规治党有机统一,把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。可见,法治建设和政治发展既是当代中国“政治体”相辅相成的两个方面,二者有机统一于具体政治实践之中。当然,也可以将法治建设作为当代中国政治发展的新阶段,亦可称二者为当代中国政治体的“一体两面”。鉴于中国法治与政治关系的内在统一性,党的领导法治化天然地具有两个层面的价值诉求。一是当代中国法治建设的现实要求。这是基于中国法治道路与其他国家法治道路的根本不同,其中推动当代中国法治建设的政治力量是中国共产党,这就决定了党的领导及其法治化在国家法治建设中处于核心地位。二是推进政治发展、加强和完善党的领导的现实要求。即只有实现党的领导制度化、法治化,才能实现党的科学执政、民主执政和依法执政,才能保障并实现党的长期领导和执政地位,才能在根本上实现当代中国政治在结构与功能上的优化。因此,党的领导能否实现制度化、法治化,是能否坚持党的领导和长期执政的关键变量,是能否实现中国政治现代化的决定性因素。

(二)党的领导法治化及其三个层面

党的领导是一个既简单又复杂的概念,它从一项政治性原则发展到一个研究性概念则走过了一个漫长过程,期间伴随着的是关于党的领导实践及其价值体现的观察和思考。笔者曾给予如下界定:“党的领导特指中国共产党的领导,是中国政治逻辑和历史逻辑的集中体现,是中国革命、建设和发展实践的产物。受中国共产党自身的历史发展、属性特点和地位作用决定,党的领导在具体内涵上包括其领导历史、领导责任、领导属性、领导地位、领导事项、领导机关、领导体制机制、领导方式、领导干部、领导影响力、领导能力、领导纪律、领导水平和领导发展等诸多方面。”很显然,这是一个综述性界定,仅是对党的领导之认识进行了总结。为进一步研究其属性和特征,需要一个简洁且明确的界定,尤其是在界定党的领导法治化这一概念之前。

党的领导法治化主要是针对其显性方面即领导行为的法治化,根据前面狭义意义上的界定,主要涉及到领导责任、领导事项、领导机关、领导机制、领导方式和领导干部等的制度化与规范化。其中,领导责任和领导事项可归结为党的领导范围,即领导客体或对象;领导机关和领导干部可归结为党的领导主体,即领导行为的主体;领导体制机制和领导方式可归结为党的领导行为及其过程。基于此,可以尝试给出如下界定:党的领导是指具有领导资格的党组织和党员干部,在其职权范围内借助特定方式,针对特定事务所实施的领导行为。因此,党的领导法治化就包括三个层面内涵:一是党的领导主体的明晰化,即哪些党组织和党员干部可以实施哪些领导行为、哪些不可以,皆有明晰的界限;二是党的领导行为及其过程的规范化,即党的领导行为是可预期的,皆在法治轨道上运行;三是党的领导之客体是确定的,亦符合职权法定原则,即党的不同领导主体所实施的领导事务及其范围具有各自的限定性即各自仅针对特定对象。更为重要的是,党的领导主体无论是党的领导组织还是党的领导干部,都遵循法治原则,具有现代法治精神和法治理念。法治观念决定法治行为,只有在这一重要的思想观念基础之上,党的领导行为及其过程才会限制在相应职权范围内并在法治轨道上实施。当然,从公法角度审视,党的领导法治化的内涵与外延自然会有相应的扩展,这在后面会有论及。

(三)党内法治和国家法治两个维度

在现代政治中,政党作为一个政治组织,其法治化一般有三个基本实现方式:一是外在法治体系的约束,二是自身规范体系的规定,三是二者兼而有之,只不过因具体政党所在政治系统结构与功能差异及其政治地位不同而有轻重之分。对于当代中国政治体而言,亦是如此。但是,基于特有的历史演进规律及其过程特征,中国共产党在政治体中的长期执政地位和政治领导功能也有一个成长过程,其领导理念、领导行为和领导方式呈现出一个规范化、制度化进而法治化的阶段性成长周期,并在党内法规和国家法律两个维度递次展开。在党内法规这一维度,党的领导法规制度作为党内法规的一个类型也经历了一个探索过程。从过去分散性的具体规定到《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013 - 2017 年)》(以下简称“《一五规划》”)强调加强和改善党的领导而且为之提供制度保障,并将之作为党内法规制度建设的最终目标;从《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称“《意见》”)将党的领导法规制度作为党内法规制度体系的四种基本类型之一,到《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022 年)》(以下简称“《二五规划》”)强调坚持和加强党的全面领导,关于党的领导之制度建设已经从个别事项的具体规定发展成为系统化建构,形成了党的领导法规制度的总体目标、构建路径和具体方式。

在国家法律这一维度,也有了一定程度发展。宪法是国家的根本大法,“在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位”。关于党的领导的宪法法律规定过去仅在宪法序言中有过表述,在2018 年 3 月 11 日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》之后,宪法第 1 条第 2 款相应增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一规定。这就明确了我国在国体上的社会主义属性以及在社会政治上必须坚持的党的领导原则,也即在宪法中明确了中国共产党作为领导党和执政党的宪法地位。不仅如此,宪法还规定了党的领导和执政的法治原则。这事实上是在宪法层面规定了党的领导组织和党员干部个人必须遵守宪法和法律的原则。党的领导组织和党员干部是实现党的领导法治化的组织基础前提。然而,仅仅有此原则性规定还是不足够的,尚需增加更为具体的宪法安排和相应具体法律给予具体支撑,这在本文第四部分会有论及。

二、党的领导法治化及其政治过程

党的领导法治化反映了国家政治尤其是党的领导方式和执政方式的深刻变革。在当代中国政治发展进程中,党作为最高政治力量是长期居于领导和执政地位的,相应地,它在结构与功能上必须符合社会主义政治及其法治的基本要求。在政治目标上,党的政治纲领、根本宗旨和奋斗目标体现了其人民性和对社会公平正义的追求,充分体现了党的领导法治化的合目的性。在具体实践上,党的领导和执政方式及其行为方式,要遵循相应的制度和规则,充分体现了党的领导法治化的合规律性。党的领导法治化是一个渐进的法治过程,是在政治发展过程中实现的,充分体现了党的领导法治化的合现实性(即实践要求)。因此,其自身也有一个政治过程,具体包括理念确立、制度化建构和法治化发展三个阶段。

(一)政治理念上确立法制原则

党在政治理念上切实确立法制原则,是党在领导和执政理念上的一个巨大进步。这个阶段是从党的十一届三中全会开始的。它开启了社会主义改革开放事业,也开启了党的领导制度化进程。在经过“文化大革命”对法制建设的严重破坏之后,党内外对法制的重要性有了更为深刻的认识,开始“对民主和法制问题进行了认真的讨论”,全会“决定在党的生活和国家政治生活中加强民主,明确党的思想路线,加强党的领导机构和成立中央纪律检查委员会”,同时强调,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。在党的领导制度方面,“全会决定健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪”,因为“国要有国法,党要有党规党法。全体党员和党的干部,人人遵守党的纪律,是恢复党和国家正常政治生活的起码要求”,进而要求“党的各级领导干部必须带头严守党纪”。这就意味着党在政治理念上已然接受并确立了法制原则,而党的十二大通过的新党章则是一个标志性事件。党章在《总纲》中明确要求,“中国共产党领导人民发展社会主义民主,健全社会主义法制,巩固人民民主专政”,同时提出一项重要的政治原则(亦是法治原则),即:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这一重要原则延续至今,其确立为党的领导和执政奠定了制度基础。从其文字表述方式来看,其中“必须”“必须保证”等词汇的运用,仅是原则性的政治要求,表明在理念上要求法制原则必须要确立起来,因为当时无论在国家法制还是党内法规制度建设方面,关于党的领导和执政的制度规范都较为缺乏。在政治理念上确定法制原则仅仅是第一步,重要的是如何在现实政治生活中通过践行这一原则来推动国家政治生活的法制化进程。

(二)体制机制上启动制度化

继法制原则确立之后,在体制机制上的具体构建就必须提上日程,党的领导于是便开始了一个在体制机制上的制度化过程。该阶段是从党的十三大开始的。党的十三大报告明确作出了在具体的领导制度、组织形式和工作方式上存在“权力过分集,官僚主义严重,封建主义影响远未肃清”的基本政治判断,并部署政治体制的相应改革,提出党自身要“切实加强党的制度建设”和“健全党的集体领导制度和民主集中制”的总体要求,着重强调“只有改善党的领导制度、领导方式和领导作风,才能加强党的领导作用”,同时在改革路径和方式上提出“我们必须一手抓建设和改革,一手抓法制。法制建设必须贯串于改革的全过程”,目的是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”。据此可知,改革党的领导制度并逐步走向制度化的进程已经开始启动了。尽管这一政治体制改革受到 1989 年政治风波的干扰,但是,这一制度化趋势并没有中断,经过适应性调整,随后又根据社会政治经济发展需要而不断深化。党的十四大提出要“积极推进政治体制改革,使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展”,明确了“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。没有民主和法制就没有社会主义,就没有社会主义的现代化“的总体要求,坚定了党的领导制度化方向。随着社会主义市场经济体制的建设和完善,国家法治建设面临新要求。到党的十五大时这一制度化进程得以进一步推进,提出依法治国基本方略,在政治理念上实现了从“法制”向“法治”的转变,依法治国要求“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”,在党内法制建设上“要严格按党章办事,按党的制度和规定办事”并要求“着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力”。这事实上就从国家法治建设和党内法治建设两方面对各级党组织和党员提出了法治理念的要求,是实现党的领导制度化在具体内涵上的深化。党的十六大提出,“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”,同时具体提出要改革和完善党的领导方式和执政方式,主要“通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政”来实现党对国家和社会的领导,在党内决策中在进一步具体要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序”。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》还着重提出贯彻依法治国基本方略,将“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式”作为党执政的主要经验之一,同时提出“要坚持依法治国,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”。不仅如此,该决定还向全党同志特别是领导干部提出要树立法治理念。党的十七大则进一步提出“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”的政治要求,在反腐倡廉方面提出“坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平”。这在实质上推进了党的领导制度化进程。

(三)全面走向法治化阶段

党的十八召开之后,无论是国家政治还是党内政治开始进入一个全面走向法治化的新阶段。在国家法治建设层面,法治成为治国理政的基本方式;在党内法治建设层面,中央党内法规经过《一五规划》《二五规划》,党内法规制度体系建设进程逐步加快。同时,党的领导在制度、体制和机制层面进一步规范化、制度化。党的十八大报告提出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家总目标,在加强和完善党的领导方面,要求“更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家”,加强和改进党对全面推进依法治国的领导, 在全面深化改革进程中,“深化党的建设制度改革,加强民主集中制建设,完善党的领导体制和执政方式”。党的十九大要求深化依法治国实践并明确指出,“在我国政治生活中,党是居于领导地位的,加强党的集中统一领导,支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用,这两个方面是统一的”。在加强和完善党的领导方面则提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”,要求“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法”。同时提出,党的领导制度建设的目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”,进一步通过“完善坚持党的全面领导的制度,加强党对各领域各方面工作领导”。上述建设任务和要求在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中进行了集中表达。该决定提出了坚持和完善党的领导制度体系的改革目标。这也标志着党的领导要全面走向制度化和法治化。诚然,党的领导制度化是实现其法治化不可或缺的重要阶段,只有从国家法治建设和党内法治建设两个层面同时推进,其法治化才能真正实现。

三、党的领导法治化之基本逻辑

党的领导如何实现法治化,作为一个理论问题,需要从学理上分析其政治基础,在全面依法治国大背景下亦要分析其法治基础。在特定政治发展阶段,政治与法治是相辅相成的,“每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场”。中国共产党领导是国家政权的根本特征。国家政权要实现法治化转型并建设社会主义法治国家,首先就需要中国共产党领导本身实现法治化转型,这两个法治化转型过程相辅相成,又统一于当代中国政治的现代化过程之中。如前所述,党是国家政权的创建者,因此党的属性决定着国家的属性,这是我国政治的基本特征。这一特征在国家法治建设中依然发挥作用,一方面,国家政治的属性决定国家法治的属性;另一方面,国家法治反作用于国家政治,即要求国家政治遵循法治原则,党的领导同样如此,其法治化是国家法治建设的客观要求。然而,它不同于一般国家政党的法治化,而是基于当代中国政治的历史逻辑、实践逻辑和理论逻辑,并受中国政治内在规律支配,具体体现在它要坚持人民民主原则、宪法法律至上原则和实践上的适应性原则。

(一)人民民主是党的领导法治化遵循的政治原则

当代中国政治在根本制度上实行的是社会主义制度,在国体上体现为人民民主专政,在政体上体现为人民代表大会制度,其中中国共产党是领导核心,长期居于领导和执政地位,这是当代中国社会政治经济文化演化的结果。毛泽东在《论人民民主专政》中指出,“西方资产阶级的文明,资产阶级的民主主义,资产阶级共和国的方案,在中国人民的心目中,一齐破了产……这样就造成了一种可能性:经过人民共和国到达社会主义和共产主义,到达阶级的消灭和世界的大同”。因此,当代中国政治经过 70 余年的建设、改革和发展,它在政治理念、具体制度、价值目标和发展路径上日趋明晰规范,其中人民民主这一核心价值贯穿于其各层面和全过程。在国体上,坚持中国共产党领导就是坚持了国家政权的人民民主的核心价值和政权的基本属性。党的领导制度化法治化是推进国家政权实现法治化转型的前提,同时,“法治建设体现党科学执政、民主

执政、依法执政的要求。法治建设绝不是要削弱党的领导,而是要从理念上更好地强化党的意识、执政意识、政权意识,从制度上、法律上保证党的执政地位,通过改善党的领导来更有效地坚持党的领导、加强党的领导,通过完善党的执政方式来更有效地提高党的执政能力、保持党的先进性”。在政体上,坚持党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的重要前提,其中党领导人大工作的制度化、法治化是关键之所在。对于党自身而言,只有实现“四善于”,才能切实促进并保障人大工作的制度化。鉴于我国各级人民政府、监察委、人民法院和人民检察院是由同级人大产生,因而只有实现了人大工作的制度化,才能实现党领导“一府一委两院”工作的制度化、法治化,进而实现“一府一委两院”自身工作的制度化、法治化,最终建成法治政府。可见,党的领导制度化、法治化是国家政权实现法治化转型的重要保障,二者统一于全面依法治国进程中。法治的核心要义是维护人民民主并实现公平正义,这一点与当代中国政治的核心价值是一致的。

(二)宪法法律至上是党的领导法治化遵循的法治原则

宪法法律至上是现代法治的基本原则,也是现代政治的基本原则。宪法至上是法治的最高体现,“离开了宪法至上,权力绝不会服从于法律”,中国共产党接受宪法法律至上原则也有一个过程,并在实践中不断强化这一法治原则。自党中央在十一届三中全会以后提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”,到党的十五大提出“实行依法治国”并“依照宪法和法律规定”管理国家各项事务;再从 2007 年 12 月 26 日时任总书记的胡锦涛同志在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上强调要“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”,到习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上强调我国宪法所具有的“至上的法制地位和强大的法制力量”,宪法法律至上原则已经成为中国共产党遵循的法治原则,并在党的十八大以后得到进一步彰显。习近平更为强调宪法的至上地位,一方面,党的领导和执政在政治理念上重视宪法的权威性。另一方面,党的领导和执政开始在具体治国理政中强调宪法的具体实施,在政治实践中推动了宪法宣誓制度的确立和具体实施。坚持宪法法律至上,就实现了党的领导这一原则在政治和法治上的有机统一。首先,党的领导作为一个政治原则,与国家政权的基本属性和原则要求是一致的。党的领导和我国现行宪法都是“我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果”,坚持党的领导这一政治原则,就是坚持了人民的根本利益至上,根本上维护了国家政权建设的基本要求和发展方向。其次,党的领导作为一个法治原则,与国家法治建设的基本要求是一致的,党的领导是中国特色社会主义法治的根本保障,只有坚持党的领导并推进其法治化,才能坚持并完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。第三,我国宪法体现着党的主张和人民意志的高度统一,坚持党的领导和宪法法律至上原则在最终目的上是一致的。权力在宪法和法律范围内行使是现代政治的重要标志,党的领导和执政受到宪法法律和相应制度规则约束和保障是法治建设的基本要求。

(三)适应性与适格性是党的领导法治化遵循的实践原则

任何一个组织都有其自身的适应性和适格性,中国共产党党组织尤其如此。基于党的领导法治化的合目的性,其合现实性与合规律性亦是其存在的基础和前提。前者表现为其适应性,专指党的领导法治化必须适应国家政治和法治建设、党内政治建设和党内法治建设的现实需要;后者表现为其适格性,专指其结构与功能必须是与国家法治和党内法治建设的规范性及其长远发展要求是兼容的;适格性以其适应性为前提。因此,党的领导法治化既要坚持政治原则也要坚持法治原则,但在具体法治化过程中既不能追求政治上的完美主义也不能追求法治上的至上主义,它要坚持一条实践中的“中庸之道”,即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的实践原则和构建路径。根据政治学基本原理分析,我国的国体和政体决定了国家一切权力属于人民,因此,人民当家作主即社会主义民主政治的本质和核心,人民代表大会制度的制度设计初衷就是为了支持和保证人民通过人民代表大会这一制度形式行使国家权力。就中国政治逻辑而言,党的属性、宗旨、任务和使命决定了他所领导建立的国家政权的属性和目标,坚持党的领导就是在维护人民民主专政的国体和坚持人民代表大会制度的政体。作为居于长期领导和执政地位的党而言,目的是保证和发展人民当家作主。因此“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”。在坚持党的领导原则之下,国体和政体所派生出的国家各项工作自然要反映国体和政体的基本属性,即坚持人民主体地位,这是国家政权的基本属性和目的使然。从政治过程分析,国体之稳固、政体之完善,以及党的领导和执政如何体现其属性并实现其目标,则是政治价值层面之下的一个技术性问题,具体表现为党的领导方式和执政方式、国家政权及其各机关的运行方式。随着中国社会全面深化改革的推进,法治作为完成这一政治过程的基本方式,已经成为一个政治共识。因此,国家政权建设必然要经历一个法治化转型过程,相应地,党的领导之制度化、法治化成为现实政治发展的重要内容。在这一过程中,法治原则就成为一切行为体的基本遵循。正是在这一前提之下,我们才能说实现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。当然,这个“有机统一”并非是静态的描述,它还是一个具体的过程,既是党的领导法治化的过程亦是国家法治建设的过程。只不过,这一过程被限定在我国政治发展的当前阶段,这一阶段有其自身的特点和要求。在法治建设路径和方式上,它要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;具体要求在党的集中统一领导下依靠人民力量统筹协调推进法治建设。其中,党的领导法治化是衡量这一过程的重要指标,是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的关键环节。

四、党的领导法治化实现路径

党的领导法治化是当代中国政治发展的方向亦是法治建设的要求,其适应性要求是“不断完善党的领导体制和工作机制,把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面”。其在适格性要求上,不仅需要坚持社会主义法治精神和社会主义法治理念,还需要在加强党内法规制度建设的基础上不断完善社会主义法治规范和相应制度。那么,对党的领导在党内法规和国家法律这两个层面应该如何规定呢?这还要从当前具体文本中去寻找答案。中国特色社会主义法律规范体系和党内法规制度体系皆属于社会主义法治规范,二者共同对党的领导进行着各层面的具体规定,而其适用性与适格性则直接决定着党的领导法治化程度。

(一)党内法规制度建设层面

前述关于党的领导法治化的适应性和适格性,从另一个角度来说同样适用于党内法规制度建设。关于党的领导之法规制度建设的适应性,具体表现在其目标是在推进党的领导法治化进程中不断改进党的领导方式和执政方式;其适格性具体表现在关于党的领导之法规制度在具体内容和形式等各方面符合相应的规范性要求。以中央党内法规制定工作的两个五年规划为例,可以清楚地看到这一点。党的领导法治化之适格性,要求关于党的领导法规制度应满足其规范性要求,主要体现在两个层面:一是关于党的领导在具体工作层面的规范性要求;二是关于党的领导在法规制度层面的规范性要求。后者如同其它党内法规在规范性方面的要求一样,关于党的领导法规制度有其适格性要求。前者则是规定关于党的领导之各项具体工作的内涵、范围、特点和要求。例如,《一五规划》在第二部分明确规定要“完善党的领导和党的工作方面的党内法规”,具体涉及到《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》的修订,《中国共产党党组工作条例》的制定,完善党领导国家法治建设和意识形态工作、统一战线工作、群众工作、外事工作以及军队政治工作等方面的党内法规,要求在五年的时间内基本完成相应党内法规和规范性文件的制定,初步在制度规范层面形成了科学、规范的关于相关工作制度体制及其机制安排。而《意见》在《一五规划》实践基础上对党内法规制度的基本类型重新进行了四个方面的归类,将党的领导法规制度作为党内法规制度体系的一个基本类型,并明确指出了其适应性要求。在《二五规划》中则进一步提出“要完善党的领导法规”,明确要重点制定中国共产党重大事项请示报告条例,关于党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的具体规定,以及包括农村工作、宣传工作、组织工作、政法工作、机构编制工作、群团工作、外事工作、人才工作等专项工作条例,并安排修订试行的统一战线工作条例和军队政治工作条例等党内法规。这也是党的领导及其法规制度建设适应性要求的具体体现。按照当前规划,关于党的领导法规制度会逐步完善起来。当然,对于党的领导法规制度建设及其过程的全景式描述,限于篇幅故不论及。但是有一点必须明确,关于党的领导法规制度首先属于党内法规制度范畴,其目标要以提升党的领导和执政能力为前提,同时在增强其适应性与适格性基础上综合考量宪法法律方面的完善。

(二)宪法法律制度建设层面

一个社会的法治体系是其社会政治制度的法的表现形式,要建设并不断完善中国特色社会主义法治体系,就要努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。就其适格性而言,上述法治体系及其各子体系需要与宪法法律制度的价值、内容和形式相契合。由于当代中国政治体正处于法治化转型阶段,尽管关于党的领导法规制度属于党内法规体系范畴,但鉴于党的领导与执政属于国家政治生活的重要组成部分,它与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系的建设、发展和完善过程息息相关,具体表现在坚持和实现“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”等各领域和各环节。同时,法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系也应由法律规范体系进行相应规定,这是由其适格性决定的。因此,关于党的领导法规制度(党内法规制度范畴的)与法律规范体系之间的关系就值得进一步研究,进而探讨党的领导法治化的宪法法律制度建设路径。所谓法律规范体系,其内涵与外延是明确的。尽管当代中国政治的“核心思想、主体内容、基本要求,都在宪法中得到了确认和体现”,但其中关于党的领导之规定涉及内容很少,现行法律中亦是如此。以《中华人民共和国刑法》为例,它在两个层面内容有涉及,一是刑法总则的规定中略有涉及,这在法律层面为坚持社会主义原则和党的领导原则提供了不可或缺的法律保障,也为党的领导法治化(部分内涵)提供了基本依据或参照;二是刑法分则具体规定中的具体罪名与违法的党员干部相关,当然,这是从刑法上对党员干部提出的最低要求。诚然,对于长期处于领导和执政地位的中国共产党来说,仅适用此规定是远远不够的。由此可得出一个基本结论,关于党的领导法规制度在宪法法律层面的具体规定非常匮乏,即其适格性不足,这与建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的要求相去甚远。有鉴于此,党的领导法治化亦应从宪法法律层面对其进行应有的规范。首先,宪法是规定一个国家政治的核心理念、根本制度、主体内容和基本要求的根本大法。而我国现行宪法除了在序言和总纲中对党的领导原则进行了规定,对其领导主体、领导过程和领导方式方法还未给予应有的明确规定。列宁曾论述过“宪制的实质问题”,其中关于“当法律同现实脱节的时候,宪制是虚假的;当它们是一致的时候,宪制就不是虚假的”论述对我们还是有启示意义的。当前,宪法的规定与现实有脱节的地方(如前所述)即其对党的领导和执政未作规定。宪法发展的重心应该在政治本身,党的领导法治化就其适格性要求而言,应在现行宪法的基础上增加关于中国共产党的章节内容,具体可以在现有的第二章“公民的基本权利和义务”与第三章“国家机构”之间增加一章即“中国共产党”一章,这样就与第一章“总纲”中的内容相呼应;在法律层面,应在宪法性法律中赋予中国共产党党内立规的宪法性权力,尤其是针对党的领导和执政方面党内法规制度的制定和实施。

(三)“双层并轨”路径及其过程性特征

党的领导法治化之实现路径是在党内法规制度和宪法法律制度两个方面展开的,二者既是对立的又是统一的,是在国家建设和发展过程中随着政治与法治关系的演化而形成的一个辩证的发展过程,暂且可以称之为“双层并轨”实现路径。这一结构类似于生物遗传学中的“DNA 双螺旋结构”,党内法规制度尤其是党的领导法规制度中包含关于党的领导所需的全部信息(相当于“党的领导理念、体制、机制等遗传信息”),而这些信息在宪法法律中当然应该有所反映和复制,而且与宪法法律层面二者关系发展也呈现出一个螺旋式上升的过程,二者的平行关系也因阶段性发展所形成“螺旋角度差”形象地呈现出二者关系变化,即当二者在一个平面上时呈现出平行轨道样态,当二者不在一个平面上时呈现出双层的上下结构样态;同时,这两种样态交替出现是现实政治的阶段性发展及其内在张力(党内法治与国家法治关系互动)的结果。这两个层面的划分仅是党的领导法治化在规范性上的要求,是其适格性要求的具体反映,表征着党的领导法治化要求在制度化、法治化过程中必须符合党内法规制度建设和宪法法律建设的基本要求。同时,二者在现实过程层面还反映着党的领导法治化的适应性要求,表征着其在制度化、法治化过程中必须符合现实政治发展的实际需要,即在特定时间和空间构成中的现实性要求。这一法治化过程——包括党的领导法治化和当代中国政治体的法治化转型——有其自身特点,其中,坚持和完善党的领导制度体系是构建并完善中国特色社会主义法治体系的关键环节。基于此,党的领导法治化在现实政治中就是党的领导法规制度建设的过程。这里的“党的领导法规制度”概念在党的领导法治化话语之下是一个广义上的运用,它既包括狭义上党内法规制度四种类型之一的党的领导法规制度,也包括规定党的领导和执政的宪法法律制度。这一法规制度建设过程,即法治化过程,既体现为党内法治范畴中党内(政治)生活的法治化,也体现为国家法治范畴中国家(政治)生活的法治化,二者相辅相成,统一于当代中国政治的现代化过程之中。因此,这一法治化过程有三个基本特征:一是党内法治化与国家法治化在过程上的同步性,前者推动后者,后者决定前者,两者保持着同频共振;二是党内法治化与国家法治化在目标上的一致性,前者目标是建设马克思主义法治型政党,后者是建设社会主义法治型国家;三是党内法治化与国家法治化在价值取向上是都坚持人民本位,即二者都将人民的福祉作为基本的价值追求,实现的人民民主是实质民主与协商民主而非西方的(熊彼特的)“选举式民主”。这是党的领导法治化能够采取双层并轨实现路径的价值基础。

结语

任何一个政治体的结构和功能都直接决定着其法治的形态,中国法治形态亦是如此。党的领导法治化是推进当代中国走向全面现代化的重要标志。作为一种客观现象,一种政治现象抑或法治现象,当代中国政治的法治化转型理应是一个研究的对象。中国共产党是中国法治建设的推动者和领导者,其自身的法治化转型在学术研究上是一个典型的“中国问题”,是探寻社会主义法治理想与我国历史文化传统和国情之间的契合点,需要结合中国政治发展和法治建设实践进行系统研究,将推进当代中国法政治学研究的兴起。正如张晋藩所指出的,“法学绝不是供人赏玩的景物,也不是无人喝彩的内心独白,法学的研究成果应当在法治实践的诸环节如立法、执法、司法中得到落实和运用。” 无论是法学领域关于建立制度法学以构建中国特色法律话语体系的努力,还是政治学领域关于“作为政体的民主集中制”的中国政治模式探讨,都在尝试跳出学术研究的西方中心主义及其社会科学话语的窠臼,包括法学和政治学在内的当代中国社会科学已经迎来了一个自主发展的时代。

(作者为国家法官学院教授,中国法学会党内法规研究中心兼职研究员。本文刊登在《上海政法学院学报》2020年第2期)

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